LA PAR CONDICIO IN 10 PUNTI

1) Che cos’è la par condicio

La cosiddetta “par condicio” è una legge (la n. 28 del 2000) che disciplina l’accesso dei soggetti politici ai mezzi di informazione, in particolare durante le campagne elettorali. Il senso di questa normativa è che tutti i soggetti politici devono avere, in partenza, le stesse possibilità di successo nella competizione elettorale. Violare le regole della par condicio significa quindi alterare il principio delle eguaglianza delle chances tra i soggetti politici, rischiando così di pregiudicare la stessa correttezza e genuinità del voto. La par condicio si applica però anche nei periodi non elettorali. La legge, infatti, stabilisce che l’accesso ai mezzi di informazione è garantito a tutti i soggetti politici in condizioni di parità di trattamento, senza distinguere fra periodi elettorali e non. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 155 del 2002, ha affermato che il sistema democratico si fonda in modo permanente sul corretto svolgimento del confronto politico, indipendentemente dai periodi di competizione elettorale.

 2) La differenza tra comunicazione e informazione

Uno degli aspetti più rilevanti della par condicio è la distinzione tra programmi di comunicazione politica (ad esempio, le tribune) e programmi di informazione (telegiornali e talk show). Da questa distinzione derivano regole differenti. Per i programmi di comunicazione, infatti, la legge impone una ripartizione rigida, matematica, degli spazi fruiti dai soggetti politici; per i programmi di informazione, invece, i criteri sono più elastici, perché l’esigenza di garantire la parità di trattamento fra i soggetti politici non può spingersi fino a comprimere altri principi fondamentali, come la libertà di informazione e il diritto di cronaca. All’interno dei programmi di informazione, tuttavia, occorre distinguere tra telegiornali e talk show, anche detti programmi di infotainment. I primi sono ricondotti sotto la responsabilità delle testate giornalistiche, e quindi la parità di trattamento è intesa in modo più elastico; i secondi, invece, sono ricondotti, nei periodi non elettorali, alla responsabilità del direttore del programma.

 3) I ruoli della Commissione di vigilanza RAI e dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

Per quanto riguarda la regolamentazione specifica della par condicio, ci sono due autorità responsabili: la Commissione di vigilanza RAI regolamenta i programmi della concessionaria pubblica, mentre l’AGCOM regolamenta i programmi delle emittenti private nazionali e delle emittenti locali. Il controllo del rispetto di queste regole (anche quelle relative ai programmi RAI) spetta però alla sola AGCOM. Prima di emanare le regole attuative della par condicio, la Commissione e l’Autorità hanno l’obbligo di consultazione reciproca. Tali regole, infatti, sono di norma quasi identiche.

 4) La par condicio nei telegiornali: come si valuta?

Il criterio del “cronometro” che vale per la comunicazione politica non si applica allo stesso modo ai programmi di informazione. Qui non ci sono regole certe per la ripartizione degli spazi. Ciononostante, ogni mese l’Agcom svolge il monitoraggio dei telegiornali, valutando il rispetto del pluralismo politico in base al  criterio quantitativo, cioè alle percentuali dei tempi di presenza dei soggetti politici (v. successivo punto 5). La parità di trattamento nei tg non significa che tutti i soggetti politici devono avere precisamente lo stesso tempo, ma va interpretata nel senso che forze politiche analoghe sul piano della rappresentanza parlamentare, devono avere uno spazio analogo. Già all’inizio di questa legislatura, l’Agcom aveva considerato forze analoghe “i primi tre principali partiti per rappresentanza parlamentare”, cioè PD, M5S e FI (delibere nn. 472, 473, 474 e 475 del 2013); tale interpretazione ha trovato ulteriore conferma nel 2014, probabilmente anche in considerazione della sentenza n. 1 del 2014 con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità incostituzionale del premio di maggioranza previsto dalla legge elettorale. Inoltre, la valutazione del pluralismo politico viene effettuata dall’Agcom su base trimestrale, ovvero un periodo di tempo sufficientemente ampio per “sterilizzare” gli squilibri che derivano semplicemente dalle esigenze di cronaca e di collegamento con l’attualità politica (esempio: il congresso di un partito).

 5) Cosa sono i tempi di parola, di notizia e di antenna

La valutazione del pluralismo politico si basa essenzialmente sul tempo di parola, cioè il tempo fruito direttamente in voce dagli esponenti delle forze politiche, senza la mediazione giornalistica. In altri termini, il tempo di parola complessivo di un soggetto politico è formato da tutte le risposte ad interviste, dichiarazioni e interventi in Aula, conferenze stampa dei propri esponenti riprese nei servizi del telegiornale. Un ruolo secondario è rivestito dal tempo di notizia, cioè il tempo fruito indirettamente da un soggetto politico attraverso la mediazione giornalistica. Per tempo di notizia si intende dunque il tempo dedicato dal giornalista all’illustrazione di un argomento o di un evento riferito ad un partito o movimento in quanto tale o ad un esponente di un soggetto politico. Il tempo di antenna, infine, è la somma del tempo di parola e del tempo di notizia. Si tratta quindi del tempo totale dedicato da un telegiornale ad una determinata forza politica. Prendere in considerazione un tempo piuttosto che un altro risponde a specifici obiettivi di analisi. Secondo l’Agcom, il tempo di parola è il più idoneo per valutare il grado di pluralismo politico nei telegiornali.

6) I criteri qualitativi

L’Agcom non svolge un monitoraggio dei parametri qualitativi del pluralismo politico, fra i quali rientrano, ad esempio la modalità di conduzione, che deve essere sempre imparziale, oppure la struttura e la periodicità del programma. Si discute da tempo della necessità di introdurre parametri qualitativi precisi. Proprio recentemente il giudice amministrativo, in due decisioni riguardanti il pluralismo politico nelle trasmissioni “In ½ ora” e “Che tempo che fa”, ha affermato che per i programmi di informazione “non è particolarmente significativa la quantità di tempo” dedicata a ciascun soggetto politico, essendo “ben più importanti dei minuti di presenza” le “modalità di conduzione del programma” ed altri “criteri qualitativi”, ad esempio il “trattamento riservato ai politici intervistati”, che sono sicuramente validi per i talk show, ma resta da capire come possano essere concretamente valutati e applicati nell’ambito dei telegiornali.

 7) Squilibri e sanzioni

Se i dati del monitoraggio evidenziano il mancato rispetto della par condicio da parte di un telegiornale, l’Autorità interviene, d’ufficio oppure su istanza di parte, per ripristinare la parità di trattamento. Ciascun telegiornale è oggetto di una valutazione autonoma da parte dell’Autorità. In altri termini, non si guarda alla programmazione generale di rete né vengono effettuate compensazioni tra le percentuali registrate nei diversi notiziari. Rilevato uno squilibrio da parte di una specifica testata, l’Autorità agisce solitamente attraverso un crescendo di atti: prima un richiamo, poi eventualmente un ordine di riequilibrio, infine, se il riequilibrio non è avvenuto, una sanzione amministrativa pecuniaria. Occorre ribadire che la Commissione di vigilanza Rai non ha alcun potere sanzionatorio in materia di pluralismo politico nell’informazione.

 8) Una questione sottovalutata ma decisiva: il tempo del Governo

Se nei periodi elettorali la presenza mediatica dei membri del Governo deve essere strettamente limitata all’informazione essenziale, fuori dai periodi elettorali si pone un altro problema: ci sono limiti al tempo fruito dal Presidente del Consiglio e dagli altri membri del Governo nei programmi di informazione? La risposta è sicuramente affermativa. Fino a qualche tempo fa, infatti, vigeva una regola non scritta secondo cui il Governo poteva godere al massimo di un terzo dello spazio dedicato dai telegiornali all’informazione politico-istituzionale. Oggi, invece, non esiste più un parametro. Più volte, in questa legislatura, abbiamo assistito a una sovraesposizione del “blocco maggioritario” (partiti della maggioranza + Governo), con la conseguente svalutazione del ruolo delle opposizioni parlamentari e delle altre forze politico-sociali non rappresentate nelle istituzioni parlamentari.

Un altro aspetto decisivo è il modo in cui vengono considerati gli interventi di esponenti del Governo. Se questi, infatti, parlano nella loro veste istituzionale, il tempo deve essere attribuito al Governo; se, invece, parlano in veste politica, il tempo deve essere attribuito al partito o movimento politico di riferimento. Nell’ultima campagna elettorale per le elezioni europee, ad esempio, di fronte al grande spazio goduto dal Presidente del Consiglio, l’Autorità ha dovuto richiamare con forza tutti i telegiornali.

9) Il nuovo schema di regolamento dell’Agcom

Nel 2013, l’Autorità ha approvato la bozza di un nuovo regolamento della par condicio nei periodi non elettorali. Il tentativo è quello di fissare, per la prima volta, delle regole più certe. Per quanto riguarda i telegiornali, la bozza prevede alcune novitài) valutazione quadrimestrale del pluralismo politico; ii) ricorso prioritario al tempo di parola; iii) criterio del consenso elettorale anziché della rappresentanza parlamentare. La Commissione di vigilanza Rai ha svolto quest’anno diverse audizioni per approfondire il tema, in vista dell’adozione di un regolamento analogo per i notiziari della RAI.

Per i talk show la bozza prevede in sostanza gli stessi criteri quantitativi dei telegiornali. Inoltre, anche se soltanto in via subordinata, compaiono per la prima volta dei criteri qualitativi, che in ordine decrescente di importanza sono: struttura del programma; partecipazione diretta di un soggetto politico oppure intervento registrato; periodicità del programma; numero complessivo di puntate; modalità di conduzione.

Naturalmente, le ipotesi di riforma della par condicio dovranno ora tenere conto delle sentenze del giudice amministrativo, citate nel punto 6, che danno priorità ai criteri qualitativi.

 10) Riepilogo per una lettura dei dati

L’obiettivo di OpenTg è diffondere, nel modo più chiaro e trasparente possibile, i dati pubblicati mensilmente dall’Autorità, che devono essere letti alla luce dei criteri e dei principi riassunti nei punti precedenti. Ricapitolando, la parità di trattamento imposta dalla legge non significa che tutti i soggetti politici devono avere lo stesso spazio, ma che forze politiche analoghe devono ricevere un trattamento analogo. In questa legislatura, come anticipato nel punto 4, l’Agcom ha considerato ad esempio analoghe le prime tre forze parlamentari (PD, M5S e FI). Nell’arco temporale di un mese possono esserci partiti o movimenti politici che godono di uno spazio anche molto più ampio degli altri, ma ciò non costituisce una situazione illegittima, perché nell’informazione prevale l’esigenza di collegamento con l’attualità politica. Questi squilibri, tuttavia, non possono perdurare, e dovrebbero essere ripristinati già nel mese successivo. Il rispetto del pluralismo politico viene di norma valutato in un arco temporale più ampio, che l’Autorità fissa in tre mesi. Ogni telegiornale deve essere analizzato in modo autonomo: una situazione di grande equilibrio in un notiziario non compensa gli squilibri di un telegiornale della stessa emittente. Inoltre, per una corretta valutazione del rispetto del pluralismo politico, non bisogna fermarsi alle percentuali dei partiti e movimenti politici. Occorre infatti prestare grande attenzione al tempo di parola del Presidente del Consiglio e degli altri membri del Governo, che non può superare certe soglie di tolleranza. Il rischio, altrimenti, è che il blocco maggioritario (partiti della maggioranza più Governo) domini l’informazione, soffocando il ruolo delle opposizioni parlamentari e di tutti gli altri soggetti politici che in una società democratica devono ricevere adeguata attenzione, soprattutto da parte del servizio pubblico radiotelevisivo.